Förbättrad produktivitet inom anläggningssektorn – studier om upphandling och kontraktsstyrning

Projektet som helhet avser att identifiera och ta fram fyra implementerbara åtgärder gällande upphandling och kontraktsstyrning på marknaden för transportinfrastruktur. Det övergripande syftet är att stimulera innovationer. Inspiration för projektets organisering har hämtats från diverse utlysningar om ”Industridrivna forskningscenters”. Inom detta projekt har en styrgrupp från branschen pekat ut de tre mest prioriterade frågeställningarna.

Bygg- och anläggningssektorn kategoriseras inte sällan som en bransch där konkurrensen har potential att stärkas. En väg framåt är att underlätta för små- och medelstora (SME) företag. Det kräver kunskap om dessa aktörer. Forskningen gällande SMEs förutsättningar lyser dock med sin frånvaro. Studier om den svenska anläggningssektorn berör nästa uteslutande relationen mellan beställare och huvudentreprenör. Större delen av SME:er agerar som underentreprenörer. Relationen mellan huvud- och underentreprenör (oftast två privata aktörer) är obeforskad. Föreliggande studie fokuserar således på dessa aktörer och deras förhållande till varandra.

Den stora skillnaden mellan en offentlig och en privat beställare är möjligheten att förlita sig på återupprepade spel som garant för slutproduktens kvalitet och kostnad. Lagen om offentlig upphandling (LOU) medför att den offentliga beställaren inte kan skriva kontrakt utan slutdatum. Trafikverket måste med jämna mellanrum på nytt upphandla sin leverantör. Det ska ske på ett transparent, konkurrensneutralt och objektiv sätt, i syfte att försäkra sig om kostnadseffektivt användande av skattemedel – dvs att det mest effektiva företaget vinner upphandlingen. Således, omprövas anbudsgivarna neutralt i varje ny upphandling.

Förfarandet skiljer sig mot den privata beställaren som är fri att teckna avtal med vilken leverantör som helst, utan slutdatum och på vilka grunder företaget finner lämpliga. Ett kontrakt utan slutdatum förser leverantören med incitament att göra ett bra jobb (läs låg kostnad och hög kvalitet) baserat på lockelsen om framtida uppdrag. Litteraturen beskriver detta som ett självuppfyllande kontrakt (Grossman and Hart, 1986). Ett strategiskt och långsiktigt kontrakt har fördelar för både beställaren och dess leverantören, då de bla slipper lagstiftade transaktionskostnaderna av LOU.

Möjlighet till upprepade spel och självuppfyllande kontrakt, kan vid första anblick betraktas som ett lämpligt sätt för den privata beställaren att styra relationen med sin underentreprenör. Det är en rimlig hypotes att privata beställare i första hand prioriterar denna typ av mekanismer framför formella upphandlingar. Föreliggande studie avser att kartlägga hur företagen i anläggningssektorn kontrakterar sina underleverantörer. Nollhypotesen är att; de större företagen i den svenska anläggningssektorn arbetar med strategiska och långsiktiga relationer mot sina underentreprenörer. Antitesen kan uttryckas som att; underentreprenörerna upphandlas på lägsta pris för varje nytt projekt.

Det finns argument för både rigida kontrakt och mer relationsbaserade. Ett första steg, som tas i denna studie, är att kartlägga hur kontraktsformerna mellan huvudentreprenör (HE) och underentreprenör (UE) på den svenska anläggningssektorn påverkar möjligheterna för innovationer.

Frågor som kan vara relevanta i sammanhanget är hur konjunkturen spelar in för relationen med underentreprenörerna, behovet av flexibilitet/stabilitet från både UE och huvudentreprenör, hur användarnas mål uttryckt av beställaren överförs till underentreprenören, transaktionskostnadernas storlek vid kontraktsförhandling, behovet av låga priser på kort sikt etc.

Forskningen, både nationellt och internationellt, gällande kontrakt i bygg- och anläggningssektorn fokuserar på relationen mellan beställare och huvudentreprenör. Det utelämnar två viktiga aktörer. Dels underentreprenörerna (se ovan) men även konsulterna. Konsulterna kommer ofta in tidiga skeden av projekten och har potentiellt stort inflytande i projektens utformning samt slutgiltigt resultat.

Trots konsulternas vikt i projekten utelämnas de ofta i diskussionen om branschens produktivitet och innovationer.
Högt på agendan gällande innovationer diskuteras Trafikverkets nyttjande av total- eller utförandeentreprenader. Teoretiska för- och nackdelar med dessa kontraktsformer beträffande beställare och utförare är väl kartlagt i litteraturen. Däremot saknas studier hur konsulterna uppfattar och påverkas av de olika kontraktsformerna.

I traditionella utförandeentreprenader har projekteringen genomförts av konsulter för Trafikverket. Mycket av kunskapen om att rita vägar ligger således hos konsulterna. Trafikverket har ett uttalat mål att gå mot fler totalentreprenader. En effekt av detta är att mer ansvar för projektering läggs på entreprenörerna, där de behöver stöd av konsulterna. Trafikverkets övergång från utförande- till totalentreprenad, kan ur ett konsultperspektiv beskrivas som att konsulterna går från att arbeta med beställaren till att arbete med entreprenörerna.

Vilka skillnader finns i incitament för konsulterna mellan de olika entreprenadformerna? Vad föredrar konsulterna och vilka mekanismer är drivande? Kunskap om detta är väsentligt för att förstå vad som möjliggör innovationer, både i konsulternas egna arbete men även mer väsentligt mot slutprodukten. En tillspetsad nollhypotes, att förkasta, är att konsulterna ritar exakt samma väg oavsett om de arbetar med Trafikverket (utförandeentreprenad) eller med entreprenörerna (totalentreprenad). Utgångspunkt för analysen tas i kontrakten mellan konsult och Trafikverket eller entreprenör. Tio konsultkontrakt med respektive beställare kommer analyseras. Projekten som kontrakten avser kommer vara jämförbara.

Syftet med föreliggande projekt är att möjliggöra för entreprenörer men även beställare att uppfylla sin fulla potential och därigenom stärka produktiviteten på marknaden för transportinfrastruktur. Det ska uppfyllas genom att projektet tar fram två konkreta förslag gällande upphandling och kontraktsutformning i varsitt delprojekt. Förslagen tas fram av VTI tillsammans med styrgruppen. Industrinyttan och implementeringsbarheten i forskningen säkerställs av styrgruppens och industriforskarnas starka inflytande.

Mer konkret är målen med projektet att
1. Bidra med två konkreta framåtblickande inspel till beställarnas utformning av förfrågningsunderlag och kontrakt eller annat initiativ, för att stärka produktiveten i branschen
2. Publicera de vetenskapligt underbyggda resultaten i välrenommerade tidskrifter
3. Bibehålla och stärka kontakten mellan byggindustrin, beställarna och forskarsamhället för att stimulera innovationsprocesser.
Den starka kopplingen till branschen och styrgruppen breda sammansättning medför att forskningsresultaten redan vid slutredovisning av rapport, i hög utsträckning är legitimerade på den svenska marknaden för transportinfrastruktur. Det underlättar arbetet med implementering för att på kort sikt få fram innovativa processer, eller mer konkret, få fram kontraktsformer som ger incitament för marknaden att leverera innovationer. På längre sikt avses att öka kostnadseffektiviteten med lägre totalkostnader för transportinfrastrukturinvesteringar.

Delprojekten ska rendera i varsin vetenskaplig artikel för internationell publicering. Vetenskaplig kvalitet garanteras genom gängse metoder, dvs konferenser och seminarier. Varje delstudie inkluderar en gedigen svensk sammanfattning.

Kontakt: johan.nystrom@vti.se